Quel statut pour les « éco-réfugiés » ?

Analyse. – Les déplacements d’un pays à l’autre pour cause de catastrophe naturelle, induite ou non par le changement climatique deviennent un phénomène toujours plus important à l’échelle mondiale. Pourtant le statut de « réfugié » n’est pas légalement reconnu pour ces migrants du climat étant donné qu’ils ne sont victimes d’aucune persécution politique. L’Initiative Nansen se mobilise afin de trouver des réponses politiques et légales au défi que représentent ces migrations.

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Chaque année, des millions de personnes sont contraintes à quitter leur domicile – temporairement ou de manière permanente – à cause d’inondations, d’ouragans, de tremblements de terre, de sécheresse et d’autres catastrophes naturelles. Les catastrophes environnementales peuvent prendre la forme d’une dégradation progressive (montée des eaux liées au réchauffement climatique, désertification, déforestation, appauvrissement de la biodiversité, etc.) ou brutale (tsunami, tremblement de terre, inondation, irruption volcanique, etc.). Il n’en reste pas moins que les personnes victimes d’un désastre environnemental sont contraintes de quitter leur région de résidence habituelle afin d’assurer leur survie. Nombre d’entre eux trouvent refuge dans d’autres régions de leur propre pays, mais il y en a beaucoup qui doivent s’expatrier.

 

Cependant, ces expatriés ne sont pas légalement reconnus en tant que réfugiés, puisqu’ils ne fuient aucune persécution politique. Mais alors, quel est leur statut ? Le terme même de « réfugié climatique » a d’ailleurs été abandonné sous la pression des juristes pour la raison qu’il ne correspond à aucune réalité dans le droit international étant donné que ces émigrés ne sont victimes d’aucune persécution politique.

Rappelons ici que le terme de « réfugié » renvoie, à l’heure actuelle, à un référentiel idéologique et juridique de protection internationale bâti sur les articles 13 et 14 de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme (ONU 1948) et sur l’article 1A2 de la Convention de Genève sur les Réfugiés (1951) qui, afin de protéger des persécutés victimes de leur Etat ou de son inaction, placent au cœur du concept de réfugié la notion de persécution ainsi que le franchissement d’une frontière internationale.

Ainsi, tandis que les désastres environnementaux accroissent continuellement le nombre et l’importance de ces mouvements transfrontaliers, les victimes restent sans protection appropriée à cause d’un vide juridique.

Ampleur et sources du phénomène

D’après le rapport annuel « Global Estimates » du Conseil norvégien pour les réfugiés (CNR), 22 millions de personnes ont été forcées d’abandonner leur foyer en 2013 à la suite d’une catastrophe naturelle. Bien qu’il puisse paraître considérable, ce chiffre de 22 millions se trouve en réalité en dessous de la moyenne des six dernières années, située à 27,5 millions de personnes déplacées et qui a connu une hausse spectaculaire en 2010 à 42,4 millions de réfugiés (dont 17 millions seuls pour les inondations du Pakistan). Au total, 165 millions de personnes ont été déplacées entre 2008 et 2013 à la suite d’une catastrophe naturelle. Notons que ce chiffre ne tient pas compte de tous ceux qui ont été déplacés à la suite de dégradations plus lentes de l’environnement, telles que la désertification et la hausse du niveau des mers : ceux-ci échappent à tout comptage statistique et leur nombre reste dès lors inconnu.

Sur le long terme, on peut tout de même constater une progression linéaire du nombre de réfugiés dus à des catastrophes naturelles sur quarante ans : il y a aujourd'hui deux fois plus de déplacés dans le monde que dans les années 1970. Ainsi, la problématique des migrations environnementales pourrait bien être un défi majeur du 21ème siècle.

Une des raisons de l’accroissement des réfugiés pour causes environnementales est la démographie. En effet, la population a augmenté, ces dernières décennies, de façon exponentielle et elle s'est notamment concentrée dans des villes situées dans des zones à risque. Cependant, la surpopulation n’est pas la seule en cause, il y a effectivement plus de catastrophes naturelles qu’auparavant. Selon le chercheur spécialiste des migrations environnementales François Gemenne, « cette tendance à la hausse est indubitablement liée au réchauffement climatique. Si les typhons et les ouragans ont toujours existé, ils sont aujourd'hui plus violents, plus fréquents, et suivent des trajectoires inattendues ».

Le chercheur rappelle aussi qu’une catastrophe naturelle est avant tout une « catastrophe sociale ». « Un tremblement de terre dans un désert n'est pas une catastrophe, il faut qu'il y ait la conjonction d'un risque naturel avec des facteurs de vulnérabilité humaine ».

L’initiative Nansen

Face au défi que présentent les migrations environnementales et à leur augmentation probable, les réponses nationales et internationales sont à ce moment inadéquates et la protection des personnes touchées restent insuffisante. Le critère de distinction entre migration forcée et migration volontaire dans les contextes des catastrophes n’a pas encore été élaboré de façon claire.

Compte tenu de ce vide en matière de protection, un processus intergouvernemental est nécessaire pour affronter les défis des déplacements transfrontaliers dans le contexte des catastrophes et changements climatiques. Avec l'adoption du paragraphe 14 (f) de l'Accord de Cancún (COP 16) en Décembre 2010, les États ont reconnu la migration, le déplacement et de la réinstallation induit par le changement climatique comme un défi d'adaptation, et ont convenu d'améliorer leur compréhension et leur coopération à cet égard. Rappelons ici qu’une catastrophe est définie comme « une perturbation grave du fonctionnement d'une communauté ou d'une société causant des pertes humaines, matérielles, économiques ou environnementales qui dépassent la capacité de la communauté ou la société touchée à y faire face avec ses propres ressources », selon la définition du Bureau de la Stratégie internationale de prévention des catastrophes (UNISDR). Ainsi, une réponse à l’échelle mondiale est intrinsèquement nécessaire.

Par la suite, sur la base des conclusions de la Conférence de Nansen sur le changement climatique et les déplacements à Oslo (juin 2011), la Norvège et la Suisse se sont par la suite engagées, lors de la conférence ministérielle du UNHCR en décembre 2011, à répondre aux besoins d’une approche plus cohérente de la protection des personnes déplacées de manière transfrontalière, dans le contexte des catastrophes et les effets du changement climatique. La promesse a été accueillie favorablement par plusieurs Etats et fournit la base de l'initiative Nansen, lancée en 2012.

L’Initiative Nansen est un processus consultatif dirigé par les États qui a pour objectif d’établir un consensus relatif à un programme de protection afin de répondre aux besoins des personnes déplacées d’un pays à l’autre pour cause de catastrophe naturelle, induite ou non par le changement climatique. Sans demander la création immédiate d’une nouvelle Convention, l’initiative met ainsi la question à l’ordre du jour international et appelle les États à relever le défi représenté par cette migration. Ce programme de protection vise à couvrir trois phases essentielles : le développement de mesures de prévention, une protection et une assistance efficace durant la migration et une transition vers des solutions durables suite à une catastrophe. De plus, il s’appuie sur les trois piliers que sont : la coopération internationale et la solidarité ; les normes régissant l’entrée sur le territoire, les modalités de séjour et le statut des personnes concernées ; et les mesures de mise en œuvre, par exemple les mécanismes de financement ou la responsabilité des acteurs internationaux de l’humanitaire et du développement.

L’approche de l’Initiative se veut ascendant et non contraignante. Afin d’alimenter le processus de l’Initiative avec des bonnes pratiques et de bâtir une solide base de connaissances, plusieurs consultations régionales ont déjà eu lieu dans le Pacifique, dans la Corne de l’Afrique, en Amérique centrale, dans l’Asie du sud-est et dans l’Asie du sud. Les résultats de ces consultations régionales seront consolidés et discutés lors d’une réunion mondiale et intergouvernementale qui se tiendra à Genève en octobre 2015.

D’après les conclusions des chercheuses universitaires Christel Cournil et Despina Sinou, « parmi les perspectives de lege ferenda, l’initiative Nansen ouvre la voie vers une coopération institutionnelle originale à différents degrés, (international, régional, étatique, etc.) avec une implication institutionnalisée de la société civile – dont le rôle est actuellement reconnu de facto – encourageant la participation directe des personnes, qui sont les principales concernées, sur un mode souple mais suffisamment encadré. C’est encore un élément à prendre en considération dans l’observation des tendances futures. »

Origine de l’Initiative Nansen : le nom et les principes

Le norvégien Fridtjof Nansen est bien connu pour avoir été le premier Haut-Commissaire pour les Réfugiés et pour la mise en place du « passeport Nansen » qui a apporté un certain degré de protection internationale à de nombreux réfugiés sans papiers. Nansen fut aussi fameux pour ses découvertes en tant qu’explorateur polaire. On notera en particulier son expédition intrépide sur le navire Fram, où Nansen navigua entre 1893 et 1896 à travers la banquise au large de la Sibérie, avec l’hypothèse que les puissants courants charriant les glaces polaires vers l’Ouest lui permettraient de franchir la région arctique. L’hypothèse fut confirmée et l’expédition permit d’apporter des contributions scientifiques significatives dans les domaines de l’océanographie et de la météorologie et, a fortiori, à la compréhension des dynamiques climatiques dans l’un des environnements les plus hostiles de la planète. Nansen fut aussi un diplomate accompli, « se montrant capable de traduire les principes humanitaires en actions concrètes et de convaincre les autres d’en faire de même. Cet héritage unique sur le plan de l’humanitaire, des études environnementales et de la diplomatie a donné son nom aux principes Nansen et à l’initiative Nansen », a expliqué le Professeur Kälin qui est l’envoyé de la présidence de l’initiative Nansen. 

Les dix principes Nansen, quant à eux, renvoient aux conclusions de la Conférence Nansen sur le changement climatique et les déplacements de populations de notre siècle, organisée en juin 2011 par le gouvernement norvégien. Ils n’ont certes pas été formellement adoptés, mais ils contiennent un large ensemble de recommandation pour « guider les réponses à certains des défis urgents et complexes liés au déplacement dans le contexte du changement climatique et d’autres risques environnementaux », comme l’indique leur préambule.

Conclusion

Comme le premier ministre des îles Cook a dit à l'Initiative Nansen au sujet des migrations transfrontalières dues aux catastrophes naturelles « si nous échouons à planifier, nous planifions l'échec », [en anglais : "If we fail to plan, we plan to fail"]. Ainsi, des stratégies correctement planifiées peuvent réduire le risque de crises humanitaires et des déplacements ultérieurs. La migration pourrait donc fonctionner comme une forme positive d’adaptation, plutôt que comme une marque de vulnérabilité, en fonction des lois et des politiques mises en place aujourd’hui. C’est précisément la tâche que l’Initiative Nansen s’attache à accomplir.

Zélie Kössler

Références

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